Capita, a volte (ahimè non troppo raramente) di risultare sorpresi, talvolta spiazzati, da pronunce del Giudice Amministrativo in grado di smentire, vuoi nelle conclusioni raggiunte vuoi nel percorso argomentati a tal fine seguito, insegnamenti, prassi, principi prima ritenuti pressoché consolidati.

È questo il caso della sentenza del TAR Milano n. 1025 del 24.3.2025, pronunciatasi sulla materia del c.d. adeguamento dei prezzi di contratti pubblici di lavori di cui all’art. 26 del D.L. n. 50/2022 (c.d. e di qui in avanti “Decreto Aiuti”); materia che ha dato frequentemente vita – nella prassi più che in ambito giurisprudenziale o accademico – a discussioni, per essere la stessa caratterizzata più da incognite che da certezze.

Tra le (non moltissime) certezze si riteneva di poter annoverare il fatto che l’appaltatore, al fine di beneficiare del meccanismo di che trattasi (sulle cui caratteristiche e modalità si ritornerà tra un attimo), non fosse tenuto a presentare alla Committente pubblica un’apposita istanza di accesso, essendo quest’ultima tenuta, in virtù di un obbligo “ex legge”, a contabilizzare (al ricorrere delle condizioni previste dalla disposizione sopra citata) le lavorazioni eseguite applicando la versione più aggiornata dei pertinenti prezzari.

Non la pensa così il TAR Milano, che con la sentenza qui in commento ha affermato che “al pari delle altre ipotesi di revisione prezzi, anche quella eccezionale prevista all’art. 26, d.l. n. 50/2022 richieda necessariamente la presentazione di un’istanza da parte dell’interessato che dia avvio al procedimento volto ad accertare la sussistenza o meno dei presupposti previsti dalla norma per il riconoscimento della revisione dei prezzi”.

Tali conclusioni, tuttavia, a parere di chi scrive, non possono essere condivise. Ciò per le considerazioni che appariranno più chiare facendo un passo indietro, ricordando la genesi, la natura e le principali caratteristiche del meccanismo di adeguamento qui in discorso, confrontandolo con gli ulteriori e differenti – per presupposti e finalità – istituti di revisione prezzi.

Come ampiamente noto, per far fronte ai pregiudizievoli fenomeni inflattivi riguardanti i costi delle materie prime, dell’energia, dei carburanti e del gas, derivanti dalle difficoltà economiche conseguenti alla crisi pandemica ad al conflitto bellico russo-ucraino, l’art. 26 del Decreto Aiuti ha introdotto un meccanismo di adeguamento dei prezzi, consistente nella contabilizzazione delle lavorazioni eseguite mediante l’applicazione dell’ultimo aggiornamento del pertinente prezzario, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali.

La disposizione è stata oggetto di numerosi interventi normativi che ne hanno progressivamente prorogato l’efficacia (inizialmente prevista per il solo anno 2022) sino, ad oggi, a tutto il 2025.

In particolare, l’art. 26 del Decreto Aiuti, nell’attuale versione, stabilisce che i SAL relativi alle lavorazioni eseguite o contabilizzate sino al 31.12.2025, vengano adottati applicando i prezzari aggiornati, con riconoscimento in favore dell’appaltatore dei maggiori costi così determinati, al netto dei ribassi formulati in sede di offerta, nella misura del 90%, qualora l’offerta sia stata presentata prima del 31.12.2021 (cfr. comma 6-bis) o dell’80%, laddove si tratti di offerte “con termine finale di presentazione compreso tra il 1° gennaio 2022 e il 30 giugno 2023” (cfr. comma 6-ter).

È questo il meccanismo del c.d. “adeguamento prezzi”, che non determina alcuna modificazione delle pattuizioni contrattuali originarie e, quindi, dei prezzi di contratto, intervenendo, piuttosto, quale revisione di natura “contabile”, con il dichiarato intento di assicurare un adeguamento costante dei prezzi alle mutate condizioni economiche generali, così da “tutelare gli operatori economici da aumenti dei materiali anomali e non prevedibili” (TAR Lazio, Roma, sez. II, 10.6.2024, n. 11719).

Il meccanismo in discorso si distingue (vale precisarlo, tenuto conto della frequente sovrapposizione terminologica riscontrata nella prassi), per modalità, presupposti e finalità, dagli ulteriori istituti in tema di revisione prezzi (in senso lato), quali:

• la c.d. “compensazione prezzi” di cui all’art. 1-septies del d.l. 73/2021 (il c.d. Decreto Sostegni-bis), che ha riconosciuto all’appaltatore, esclusivamente per il primo e per il secondo semestre del 2021, la possibilità di chiedere alla committente, al ricorrere delle condizioni previste dalle pertinenti disposizioni ed in deroga all’articolato del codice dei contratti pubblici (ratione temporis applicabile), il riconoscimento di una somma per compensare le variazioni di costo (superiori all’8 %) di alcuni materiali da costruzione (i “più significativi”) impiegati nel contratto, rilevate dal MIT con due appositi decreti (uno per il primo semestre del 2021, pubblicato in G.U. il 23.11.2021 ed uno per il secondo semestre dello stesso anno, pubblicato in G.U. il 12.5.2022). Si badi bene che, in questo caso, la normativa era chiarissima nel prevedere che gli appaltatori, per chiedere la compensazione, fossero tenuti a presentare apposita istanza alla stazione appaltante, a pena di decadenza, entro quindici giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del Decreto MIMS;
• la compensazione di cui all’art. 29 del D.L. n. 4/2022 (convertito con modificazioni dalla L. n. 25/2022), che, per quel che attiene alle procedure di affidamento indette successivamente alla sua entrata in vigore, stabilisce (tra le altre cose) l’obbligo di inserire, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi ai sensi dell’art. 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del D.Lgs. n. 50/2016 (all’epoca vigente), introducendo, per i contratti di lavori, un meccanismo ispirato alla compensazione prezzi di cui all’art. 1-septies del d.l. 73/2021, prevedendo l’obbligo, in capo all’appaltatore, di presentare un’istanza di compensazione entro il termine di sessanta giorni dalla data degli appositi decreti che il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (oggi MIT) avrebbe dovuto pubblicare entro il 31 marzo ed il 30 settembre di ciascun anno. La disposizione, in assenza dei decreti attuativi del MIT, è rimasta, di fatto monca, anche perché superata, per una buona parte dei contratti (seppur non per la totalità, rimanendo, di fatto, sprovvisti di tutela i contratti assoggettati alla disciplina del Codice del 2016 ma aggiudicatati sulla base di offerte presentate dopo il 31.6.2023), dall’adeguamento prezzi di cui all’art. 26 del Decreto Aiuti, che infatti al comma 6-sexies prevede l’inapplicabilità “Ai contratti pubblici di cui ai commi 6-bis e 6-ter del presente articolo” delle “disposizioni di cui all’articolo 29, commi 1, lettera b), 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 11, del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 marzo 2022, n. 25”.

Tali misure, quindi, operano in “compensazione” sui prezzi contrattuali (che restano formalmente invariati), riconoscendo all’appaltatore i maggiori importi cui lo stesso ha diritto in virtù dei maggiori costi sostenuti per l’approvvigionamento dei materiali e si riferiscono, quindi, alle lavorazioni già eseguite.

In questo aspetto risiede la principale differenza degli istituti appena elencati rispetto a quelli della:

• c.d. “conservazione dell’equilibrio contrattuale” di cui all’art. 9 del D.Lgs. n. 36/2023, disposizione che legittima la rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali in presenza di circostanze (al contempo): sopravvenute; straordinarie – imprevedibili; estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato; tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto (non essendo sufficiente una riduzione dell’utile). La parte svantaggiata ha diritto di presentare istanza di rinegoziazione del contratto secondo buona fede, a condizione che i rischi concretizzati da tali eventi non siano stati volontariamente assunti dalla parte pregiudicata dagli stessi. L’onere dell’appaltatore di presentare un’istanza è insito nella natura stessa e nelle modalità di funzionamento dell’istituto, che presuppone l’avvio di una negoziazione tra committente pubblica e privato, chiamato, quindi, logicamente, a darvi impulso;
• “revisione prezzi”, il cui obbligo di previsione nei contratti è tornato obbligatorio con l’art. 60 del D.Lgs. n. 36/2023. Le clausole di revisione dei prezzi inserite nei documenti contrattuali in applicazione della disposizione da ultimo richiamata – per espressa previsione dell’art. 3, comma 2 dell’All. II-bis del Codice, introdotto con il Correttivo di cui al D.Lgs. n. 209/2024 – “sono attivate automaticamente dalla stazione appaltante, anche in assenza di istanza di parte”.

Tali ultimi istituti, a differenza della compensazione prezzi, operano, per così dire, “pro futuro”, intervenendo sui prezzi contrattuali ed incidendo sulla contabilizzazione dei lavori ancora da eseguire.

Ciò detto, pare si possa sostenere che, per i meccanismi appena passati in rassegna, il quadro normativo sia sufficientemente chiaro circa l’onere (nelle ipotesi di compensazione e di conservazione dell’equilibrio contrattuale) o meno (nel caso della revisione prezzi di cui all’art. 60 del D.Lgs. n. 36/2023) dell’appaltatore di dare impulso al procedimento.

Lo stesso, di certo, non può dirsi per il meccanismo di adeguamento prezzi di cui all’art. 26 del Decreto Aiuti, ragion per cui la giurisprudenza del Giudice Amministrativo si era incaricata di precisare che, in forza della disposizione anzidetta, le stazioni appaltanti sono tenute all’adozione di un SAL e del relativo certificato di pagamento, naturalmente ove ricorrano i pertinenti presupposti normativi, “in attuazione di un obbligo ex lege” (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. V, 10.1.2025, n. 49; Id, sez. I, 8.5.2023, n. 1495; TAR Lazio, Roma, sez. II, decr. 16.1.2023, n. 220; TAR Lazio, Roma, sez. II, 10.6.2024, n. 11719).

In coerenza con tali insegnamenti ha avuto modo di esprimersi, inoltre, il Servizio di Supporto giuridico del MIT, allorquando, con il parere n. 2789 del 26.9.2024 – nel riscontrare un quesito relativo alla obbligatorietà, in fase di emissione dei SAL, dell’aggiornamento dei prezzi, anche in assenza di apposita istanza da parte dell’appaltatore – ha osservato che “la stazione appaltante deve procedere in ogni caso all’adeguamento”.

Lo stesso Ministero, inoltre, con il parere n. 1575 del 13.10.2022, si era spinto addirittura oltre, riconoscendo, non solo l’obbligo delle stazioni appalti di procedere all’adeguamento dei prezzi in assenza di una specifica istanza dell’appaltatore, ma addirittura la necessità di procedere in tal senso anche “Nel caso di espressa rinuncia dell’impresa esecutrice”.

Detta impostazione era stata poi confermata dall’Anac, allorquando, con parere in funzione consultiva n. 5 del 7 febbraio 2024, ha affermato che “Il meccanismo di adeguamento dei prezzi disciplinato all’art. 26 del d.l. 50/2022, deve ritenersi “obbligatorio” in presenza delle condizioni ivi indicate, pertanto la stazione appaltante è «obbligata ad effettuare l’indicato adeguamento prezzi secondo le modalità ed alle condizioni previste dalla norma»”, espressamente richiamando sul punto il parere ministeriale da ultimo citato.

In questo scenario, si è formata una prassi in cui, più che alla formulazione di vere e proprie istanze di riconoscimento degli importi derivanti dall’applicazione del Decreto Aiuti, si è assistito alla presentazione di solleciti, rivolti dagli appaltatori alla Committenti, a dare applicazione alla predetta normativa, come imposto dalla legge.

Sono queste le ragioni per cui la sentenza del TAR Milano n. 1025 del 24.3.2025, qui in commento, non può non lasciare interdetti.

È il percorso argomentativo seguito dal Giudice, in particolare, a non convincere.

Il TAR Milano, infatti, muove dalla considerazione secondo cui l’art. 26 del Decreto Aiuti “ha introdotto una speciale ipotesi di revisione straordinaria del prezzo d’appalto che – al pari di quella prevista all’art. 1septies, d.l. 25 maggio 2021, n. 73 – non si discosta nella sua natura, se non per l’eccezionalità delle previsioni giustificate dal contesto emergenziale, dall’istituto generale della revisione prezzi”, richiamando, sul punto, la sentenza del TAR Puglia, Bari del 15 febbraio 2024, n. 185, che si era, tuttavia, con tutt’altro tenore e finalità, limitato a constatare l’equiparabilità in senso lato – quanto a natura dei mezzi – dell’istituto della compensazione prezzi prevista dal Decreto Sostegni-bis con la revisione prezzi contemplata dal Codice dei contratti pubblici.

Da questa considerazione il TAR Milano ha fatto discendere la conclusione per cui “al pari delle altre ipotesi di revisione prezzi, anche quella eccezionale prevista all’art. 26, d.l. n. 50/2022 richieda necessariamente la presentazione di un’istanza da parte dell’interessato che dia avvio al procedimento”.

Ora, non può non constatarsi la fallacia di tale considerazione, nella misura in cui rileva che, ai fini dell’adeguamento prezzi ex art. 26 del Decreto Aiuti, l’appaltatore sarebbe tenuto a presentare alla Committente un’apposita istanza “al pari delle altre ipotesi di revisione prezzi”, quando, invece, si è visto sopra che non tutte le tipologie di procedimento di revisione prezzi legislativamente contemplate devono essere avviate ad istanza di parte, essendo stabilito, ad esempio, dall’art. 3, comma 2 dell’All. II-bis del Codice, che le clausole contrattuali di cui all’art. 60 del Codice “sono attivate automaticamente dalla stazione appaltante”.

Del pari non condivisibile è l’argomento – posto dal TAR Milano a corredo delle predette conclusioni – secondo cui nessun significato dovrebbe attribuirsi al fatto che l’art. 26 del Decreto Aiuti non abbia espressamente previsto l’obbligo dell’appaltatore di attivarsi per l’avvio del relativo procedimento di adeguamento prezzi. Sul punto, in particolare, il TAR lombardo si è limitato ad osservare che “In senso contrario non depone la circostanza che l’art. 26, d.l. n. 50/2022 non preveda espressamente la necessità di un’istanza, a differenza dell’art. 1septies, d.l. n. 73/2021 (disposizione quest’ultima che introduce anch’essa un’ipotesi speciale di revisione dei prezzi, finalizzata a fronteggiare gli aumenti eccezionali di alcuni materiali da costruzione verificatisi nell’anno 2021): l’espressa previsione contenuta nell’art. 1 septies trova, invero, giustificazione nella volontà del legislatore di introdurre un termine di decadenza entro il quale doveva essere presentata la domanda (quindici giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dei decreti di cui al comma 1), termine che non è, invece, previsto all’art. 26, d.l. n. 50/2022”.

L’ermeneusi del TAR, però, anche qui, non convince, perché non può essere ritenuta priva di significato la circostanza che la legge non abbia previsto alcun obbligo a carico dell’appaltatore di presentare un’istanza per dare impulso al procedimento di adeguamento prezzi, tenuto conto del fatto che, per le altre ipotesi di revisione del prezzo, tale aspetto è stato espressamente disciplinato, subordinando esplicitamente l’avvio del procedimento alla presentazione di un’apposita istanza dell’appaltatore (così per la compensazione prezzi) ovvero escludendo detto onere: il richiamo al brocardo “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”, per quanto scontato e apparentemente banale, pare doveroso.

La totale equiparazione del meccanismo previsto dal Decreto Aiuti alle altre ipotesi di revisione dei prezzi, inoltre, è impedita dalla diversità di presupposti e modalità applicative. Sia sufficiente evidenziare che, ai fini dell’adeguamento prezzi di cui all’art. 26 del Decreto Aiuti, la Committente pubblica, tramite il Direttore dei lavori, deve limitarsi a confrontare il prezzario a base di gara con i pertinenti prezzari vigenti al momento della esecuzione dei lavori, così da verificare gli eventuali aggiornamenti delle relative voci di costo. Al contrario, la compensazione prezzi (tanto per quella prevista dal Decreto Sostegni-bis quanto per quella di cui all’art. 29 del D.L. n. 4/2022) contempla un’attività istruttoria della direzione dei lavori volta a verificare l’eventuale effettiva maggiore onerosità subita dall’esecutore, che lo stesso è tenuto a dimostrare “con adeguata documentazione”, il che giustifica, già solo per questo, che sia l’appaltatore a dover dare impulso al procedimento.

Tutto questo, in definitiva, per dire delle ragioni per cui il pronunciamento di cui si discorre è risultato davvero sorprendente, una sorta di coup de théâtre giurisprudenziale, che, per quanto isolato, non può essere e non sarà certamente ignorato, incidendo sulla condotta di operatori economici e stazioni appaltanti.

a cura dell’Avv. Fausto Gaspari